中国制造业发展正处于一个重要关口。要统筹推进短板产业补链、优势产业延链、传统产业升链、新兴产业建链；瞄准高端化、智能化、绿色化发展方向；调整优化重点产业链布局，加强规划引导和政策指导，支持各地发挥优势、打造特色、实现良性互动，加快建设一批世界级先进制造业集群。
2007年以来，伴随着战略性新兴产业蓬勃发展，我国先后出台《关于促进产业集群发展的若干意见》《关于进一步促进产业集群发展的指导意见》等文件全方位、强力推动产业集群发展。高端装备制造业发达地区的政府部门也在大量出台相关政策，下大力气培育本地百亿、千亿级集群，积极参与全球行业竞争。
2019年以来，工信部实施先进制造业集群发展专项行动，采取“”方式遴选出45个先进制造业集群决赛优胜者，作为世界级集群的重点培育对象，其中高端装备领域13个。先进制造业集群日益成为产业创新策源地，“专精特新”企业集聚地，重大创新项目承载地，区域经济发展新高地。
产业集群，是指以同类产品生产企业及相关机构在特定地理区域大规模集聚为主要特征，依托基础设施、信息、技术及劳动力等资源的共享而形成的庞大的分工协作体系。集群式发展能够节约企业交易成本，知识外溢效应可以优化区域创新环境，资源整合效应还可以增强产业竞争优势。在中国改革开放和企业所有制结构转型的过程中，产业集群一直被认为是东部沿海地区快速实现城镇化和工业化的重要途径。
在产业集群内，企业在展开激烈市场竞争的同时又进行多种形式的合作，如联合开发新产品、开拓新市场、建立生产供应链等，由此形成一种既有竞争又有合作的合作竞争机制。这种竞争与协作所带来的外部的范围经济和规模经济是单个企业无法比拟的，具有产业放大的作用。通过这种合作方式实现高效的网络化的互动和合作，能够克服单个企业内部规模经济的劣势，使其能够与比自己强大的竞争对手相抗衡。
与此同时，由于集群地理集聚的特征，公共物品可以在集群内共享，资源在产业集群内具有更高的利用效率。发挥集群内企业的整体力量，加大广告宣传的投入力度，利用群体效应，容易形成“区位品牌”，获得单个企业所无法获得的整个产业的优势，从而使每个企业都受益。
高端装备制造业属于战略性新兴产业。与传统行业集群相比，战略性新兴产业集群往往是以高端技术为核心的企业集群，这些集群企业掌握着核心技术或是关键技术，所以在整个产业链条中，是价值链中具有高附加值的部分，因而抗外部风险的能力也就更强。而且集群企业核心技术和关键技术一旦突破，就会迅速带来相关技术的开发，使地区产业更具国际竞争力，更能凸显创新驱动和产业战略的价值。
战略性新兴产业的技术创新和技术产业化不确定性非常强。不确定性意味着技术投资的风险性，一旦将人力、资本在不确定性的情况下投向某一技术研发领域，而最终却无法获得技术投资带来的收益时，一方面将造力、物质资源的巨大浪费，另一方面将降低企业进行技术创新投资的积极性，阻碍技术创新。
不过，技术的不确定性也有一定的价值。技术的不确定性，一方面，为技术后发国家的技术跨越和技术赶超提供了机遇，在与发达国家的技术竞争与技术合作中有更大的发言权和影响力；另一方面，正是源于技术的不确定性特征才显现出战略性新兴产业集群存在的价值和必要性，集群内的企业可以通过联合投资分散技术创新的风险，共担技术投资的不确定性，共享技术创新带来的收益，以集群的整体力量促进技术的创新和演进。
目前全球公认的世界级产业集群主要是美国硅谷、128公路及北卡三角研究园。先进制造业集群已成为各国产业升级、深度参与全球价值链分工的重要抓手，是各国先进制造业国际竞争力的重要表现，也是各国制造业创新能力的重要评判标准。
随着世界产业格局和技术创新的高度网络化发展，技术与制造业深度融合，全球竞争则更多体现在制造创新网络的竞争，特别是先进制造业集群竞争。德国是发达国家中推进产业集群计划最早的国家，在1995年、1999年和2007年通过全国竞赛方式先后推出“生物区集群计划”“区域集群计划”和“领先集群计划”，将集群作为技术创新赶超与引领以及区域协调发展的有效政策工具。日本设立“知识集群计划”，2010年设立“区域创新集群计划”，打造17个全球性创新集群。美国2010年通过《美国竞争力再授权法案》，设立区域创新集群计划，推出了56个创新集群。法国2005年推出“竞争力集群计划”，扶持60多个不同产业的科技园区。欧盟于2008年首次确立建设世界级集群战略目标，并于2009年正式提出“欧洲集群卓越计划”。
我国作为新兴发展中国家，早在2007年，国家发展改革委就发布了《关于促进产业集群发展的若干意见》。《意见》提出，要推进东部加工制造型产业集群向创新型集群发展，加快提升在全球价值链中的分工地位。以特色产业和自然资源为突破口，主动承接发达地区产业转移，延伸产业链条，加快中西部地区产业集群发展。健全体制机制，发展专业化协作配套，促进东北地区等老工业基地形成一批新型装备制造业集群。在具备条件的中心城市适度发展文化、创意设计等新兴集群，促进现代服务业集聚发展，着力发展一批具有国际竞争力、在同行业中具有较大影响的高技术产业集群。
《意见》明确，整合提升各类开发区（包括经济开发区、高新区和工业园区等），促进特色产业集聚发展。依法搞好土地整理，推进土地资源整合，盘活土地存量，用地指标优先向优势产业集群倾斜。积极培育关联度大、带动性强的龙头企业，发挥其产品辐射、技术示范、信息扩散和销售网络中的“领头羊”作用。引导龙头企业采用多种方式，剥离专业化强的零部件和生产工艺，发展专业化配套企业，提高企业间专业化协作水平。
在财政和金融支持方面，《意见》要求，现有各项财政专项资金要向产业集群公共服务平台和龙头企业倾斜，有条件的地区可设立产业集群发展专项资金，重点用于产业集群发展环境建设。加强产业集群与各类金融机构的对接与合作，搭建产业集群新型融资平台。充分发挥国家开发性金融在县域经济发展中的作用，完善对外投资、进出口信贷和出口信用保险等支持措施。开展以产业集群中小企业发行集合式企业债券等方式进入资本市场的探索。
2015年7月，工信部按照国务院促进中小企业发展和《中国制造2025》的要求，发布《关于进一步促进产业集群发展的指导意见》。在财政和金融支持方面又提出，各级企业技术改造或转型升级专项资金、中小企业发展专项资金、基金及服务体系建设资金，对产业集群龙头骨干企业转型升级、公共服务平台建设、智慧集群建设、集群企业或机构在产业链各环节的合作创新、产业集群发展规划制定等优先给予资金支持；符合条件的国家中小企业公共服务示范平台中的技术类服务平台，对其在合理数量范围内进口国内不能生产或者国内产品性能尚不能满足需要的科技开发用品，免征进口关税和进口环节增值税、消费税；落实支持中小企业发展的金融政策，重点加强和改善产业集群中小企业金融服务；积极引导银行业金融机构创新金融产品和金融服务，以及知识产权质押、股权质押、仓单质押、商业信用保险保单等多种融资方式；建立和完善集群企业信用体系，推动信用信息共享；鼓励金融机构、投资机构、中小企业信用担保机构与产业集群建立项目对接，搭建合作平台。
2017年十九大报告明确提出，要培育若干世界级先进制造业集群；2019年11月，中央、国务院发布《关于推进贸易高质量发展的指导意见》，提出培育具有全球影响力和竞争力的先进制造业集群。
当前，制造业产业集群发展如火如荼。2019年以来，工信部实施先进制造业集群发展专项行动，采取“”方式遴选出45个先进制造业集群决赛优胜者，作为世界级集群的重点培育对象。
据了解，45个国家级集群2021年主导产业产值达19万亿元，布局建设了18家国家制造业创新中心，占全部国家级创新中心数量的70%，拥有国家级技术创新载体1700余家，培育创建了170余家国家级单项冠军企业、2200余家国家级专精特新“小巨人”企业，成为推动制造业高质量发展的重要载体。先进制造业集群日益成为产业创新策源地，“专精特新”企业集聚地，重大创新项目承载地，区域经济发展新高地。
从区域分布来看，45个国家级集群涉及19个省（自治区、直辖市）、3个计划单列市，其中东部地区30个、中部地区8个、西部地区5个、东北地区2个，京津冀、长三角、珠三角、成渝4个重点区域集群数量达30个，占2/3，国家级集群成为引领区域经济发展的重要引擎。而高端装备制造领域，主要集中在北京、河北、辽宁和山东等环渤海地区和以上海、江苏和浙江为核心的长三角两大集聚区，同时四川、陕西、湖南和山西等部分中西部地区的高端装备制造业也呈现快速发展态势。
从行业来看，45个国家级集群中，新一代信息技术领域13个、高端装备领域13个、新材料领域7个、生物医药及高端医疗器械领域5个、消费品领域4个、新能源及智能网联汽车领域3个，覆盖制造强国建设重点领域，成为引领带动重点行业和领域创新发展的重要力量。
从集群政策效果看，中央、地方同频共振。在工信部启动集群发展专项行动后，不仅得到财政部、商务部等部委支持，也得到地方积极响应。比如，2020年浙江省工业转型升级领导小组印发《浙江省培育先进制造业集群行动计划》；2021年河南省人民政府办公厅印发《河南省先进制造业集群培育行动方案（2021—2025年）》；2022年湖南省工业和信息化厅印发《湖南省先进制造业集群“十四五”发展规划》；辽宁省印发了《辽宁省“十四五”先进装备制造业发展规划》《辽宁省深入推进结构调整“三篇大文章”三年行动方案（2022-2024年）》等，聚焦做强高端装备制造业，打好“创新牌”推进高水平科技自立自强，打好“改革牌”做强制造业发展“四梁八柱”，打好“市场牌”全面培育高端装备制造业产业集群；等等。这些政策共同形成了“国家级集群—省级集群”的梯次培育体系。工信部也多次表示，要加快构建省级、国家级、世界级集群梯次培育发展体系。
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